在经济学领域，有一个经典的理论叫“公地悲剧”。假设一片公共牧场无偿向牧羊人开放，每个牧羊人从追求自身利益的角度出发，都会倾向于放养尽可能多的羊。虽然他们清楚，如果每个人都这样做的话，牧场很快就会因过度放牧而退化。
人人所有，即人人没有。上述理论指向了公共资源管理、公共利益维护的难题。在私益保护制度愈发完善的时代，公益该如何得到及时、实质的保护？对这一制度的探索，成为检察机关的重要使命。
10年探索，从2015年检察公益诉讼试点到日前《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》提请审议，检察机关作为公益诉讼主体的制度建设路径愈发清晰。
一项原创性司法制度的诞生
公益诉讼并不新鲜。根据民事诉讼法，在环境保护、消费者权益保护领域，满足条件的环保组织、消费者保护协会均可作为诉讼主体，提起公益诉讼，以维护社会公共利益。
而检察公益诉讼是一个新生事物。由检察机关提起公益诉讼，源于中央的顶层设计，基于检察机关“法律监督者、公共利益守卫者”的职责定位，目的是通过强有力的司法机关更加有效监督违法行为尤其是违法行政行为，让公共利益得到刚性维护。
我国检察公益诉讼制度正式确立于2017年，是我国的一项原创性司法制度。2014年党的十八届四中全会首次提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。原因是，由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。
之后，检察公益诉讼经历了从顶层设计到实践落实、从局部试点到全面推开的过程。
2015年，经全国人大常委会授权，最高检在13个省（自治区、直辖市）开展了为期两年的公益诉讼试点。2017年6月27日，全国人大常委会作出修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，将检察机关提起公益诉讼写入两部法律之中，明确了生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等4个法定领域。
这标志着检察公益诉讼制度的正式确立，检察公益诉讼工作由此在全国全面推开。根据最高检通报，2018年，检察公益诉讼制度确立之后的开局之年，检察机关立案办理民事、行政公益诉讼超11万件。
“‘创新’一直是检察公益诉讼制度发展的主旋律。2019年党的十九届四中全会明确部署‘拓展公益诉讼案件范围’，这是对进一步发挥制度效能的更高期许。”此前在接受新京报记者采访时，最高人民检察院副检察长张雪樵指出。
此后，全国人大常委会在制定、修订相关法律时，陆续增加检察公益诉讼规定，逐步新增英烈荣誉名誉保护、未成年人保护、军人荣誉名誉权益保障、安全生产、个人信息保护、反垄断、反电信网络诈骗、妇女权益保障、无障碍环境建设、文物保护等10个法定领域。目前已有26部现行法律规定了公益诉讼条款，共涉及14个领域。
“小”案件中的公共利益
谈及我国检察公益诉讼制度的价值，最高检检察长应勇认为，这为世界法治文明提供了新样本、新形态，对国际公益诉讼制度发展作出了开创性贡献。
无论何种制度，其生命力在于实施。就检察公益诉讼而言，能否维护公共利益是检验其成功与否的标准。最直接的体现就是公益诉讼案例。
2024年10月28日，应勇参加中国—东盟成员国总检察长会议期间，在新加坡“总检察长讲堂”发表演讲。他用了四个案件故事开场，“药品说明书适老化改造”公益诉讼是其中一个。通过一定范围的调研发现，84%的老年人反映药品说明书“字太小看不清”、58%的老年人指出“看不懂专业内容”，检察机关通过公益诉讼推动《药品说明书适老化及无障碍改革试点工作方案》出台，多地推出大字版、盲文版、语音版说明书。
在社会基础设施日益完善的当下，无障碍设施建设容易被忽视。2023年9月1日，无障碍环境建设法施行，确定了公益诉讼条款。最高检介绍，截至今年9月，检察机关共办理无障碍环境建设领域公益诉讼案件6000余件。
每一起案件背后都是公共利益受损的现实。福建省有听力残疾人、言语残疾人超17万，2024年，检察机关发现，福建大部分医疗急救中心的120急救呼叫系统仅能接收电话呼救，不具备文字信息报送和文字呼救功能，无法满足听力、言语残疾人紧急情况下的自主呼救需求。
福建省人民检察院于2024年9月23日以行政公益诉讼立案。福建省卫生健康委员会对全省医疗急救中心的无障碍呼救功能建设负有监管职责。2024年11月14日，福建省检察院与省卫健委磋商，提出检察建议。对照磋商意见，福建省卫健委分阶段推进整改。截至2025年2月14日，福建省71个急救中心已全面建成无障碍呼救功能系统，其中33个急救中心可通过120调度系统受理患者借助微信小程序发送的信息；38个急救中心可通过120电话移动终端受理患者借助手机短信发送的信息。
记者从最高检获悉，自2015年7月试点开始至2025年9月，全国检察机关共办理公益诉讼案件122.4万余件，其中行政公益诉讼110.2万件、民事公益诉讼12.2万余件。“中国检察公益诉讼制度呈现出鲜明的监督和治理特点，独具中国特色。检察公益诉讼维护的国家利益和社会公共利益具有广泛性，涉及最广大人民的根本利益。”应勇认为。
解决“多年想办而没有办成的难事”
在总共120余万件的检察公益诉讼案件中，生态环境和资源保护领域的案件超过58万件，占比达47.9%。生态环境和资源保护领域，是检察公益诉讼制度确立之初的四大法定领域之一，是办案量最大的领域，也是面临情况最为复杂的领域。
如果说药品说明书适老化改造、120急救呼叫系统改造维护了特定群体的利益，环资领域的检察公益诉讼则是为了更广泛的人民利益。“公共利益本质上就是人民利益，所以我们国家的公益诉讼真的是为老百姓服务的公益诉讼。”最高检办公厅综合研究处相关负责人向记者解释。
也正因此，检察公益诉讼要啃“硬骨头”。“最高检这几年先后办理了南四湖生态环境治理、长江船舶污染治理、珠江水环境治理公益诉讼专案，都是在一年或两年内督促不同的省（区、市）政府协同解决了多年想办而没有办成的难事。”在日前的国新办新闻发布会上，最高检副检察长张雪樵感慨。
为何是“多年想办而没有办成的难事”？2024年11月13日，最高人民检察院在山东省微山县微山湖的办案现场发布指导性案例，这是罕见的举动。从中我们可以窥见流域生态环境治理的难度。
“南四湖”是微山湖、昭阳湖、独山湖、南阳湖四个相连湖的总称，是我国北方最大的淡水湖。长期以来，沿湖各地对流域生态环境的治理重点、执法标准和监管方式存在较大差异，加之“无人管”“多头管”“交叉管”问题突出，导致南四湖成为“集中纳污区”。
基于南四湖流域生态环境受损问题跨省级行政区划，又涉及生态环境、自然资源、交通运输、农业农村等多家行政执法机关，2021年3月，生态环境部正式建议最高人民检察院以公益诉讼推动流域生态环境治理。
2021年4月8日，最高检决定直接立案，并成立由四级检察机关组成的一体化办案团队。最高检设办案组，由大检察官任办案组组长；山东、江苏、安徽三省设办案分组，同时成立由最高检和地方检察机关专业技术人员组成的技术分组。办案组共调用200余名公益诉讼业务骨干、检察技术人员和司法警察。
办案组首次运用卫星遥感技术，确定南四湖全域问题点位520个。历时1年零11天，四级检察机关共办理公益诉讼案件205件，其中行政公益诉讼185件、民事公益诉讼20件。
最终，在南四湖专案的推动下，生态环境部会同山东、江苏、安徽、河南四省生态环境部门开展了南四湖流域统一水污染物排放标准编制工作。四省在此基础上，分别制定或修订了本省“南四湖”流域水污染物综合排放标准。这也是首次由国家牵头统一编制、以地方标准形式发布的流域型综合排放标准。
“流域生态环境治理面临着上下游、左右岸执法标准不统一和监管部门之间联动不足这一普遍性难题。”张雪樵介绍，通过检察公益诉讼初步形成了破解流域生态环境治理这一世界性难题的“中国方案”。检察机关对此创新建立了跨区划的一体化办案机制，由流域相关辖区共同的上级检察院立案，组织全流域相关的检察院同步参与。
落地见效还有何难点？
“检察公益诉讼将审前实现公益保护目的作为优先目标，共向行政机关提出检察建议86.8万余件，回复整改率达98.5%；向法院提起诉讼6.8万余件，提起诉讼的99.6%得到裁判支持。”最高检公益诉讼检察厅副厅长熊正向记者介绍。
不管是回复整改率还是裁判支持率，都体现出检察公益诉讼准确且强有力的监督。但张雪樵指出，与人民群众日益增长的美好生活新要求、新期待相比，检察公益诉讼工作在案件质效、回应公益保护新需求、与行政机关协作机制等方面还存在一些有待改善的问题。
针对检察公益诉讼面临的阻碍，一基层检察院公益诉讼负责人张洋（化名）指出，这不是某一方面的问题，而是需要系统完善，涉及案件受理范围、检察机关调查取证权力、行政机关配合等。
就可受理案件而言，张洋告诉记者，在文物保护法修订之前，他们所办理的相当一部分文物保护公益诉讼案件是“借道”生态环境和资源保护领域才完成的。“修法前，文物保护不是我们公益诉讼的法定领域，但很多文物尤其是没有等级的文物正在被破坏，我们不能眼睁睁看着文物灭失，就想办法把这类案件归到法定的公益诉讼领域。比如，依据环境保护法关于环境包括人文遗迹、风景名胜区的规定，纳入生态环境和资源保护领域；依据文物保护法和物权法关于国有文物所有权的规定，纳入国有财产保护领域。”
根据中央“拓展公益诉讼案件范围”的部署，通过制定和修改法律，目前已有26部现行法律规定了公益诉讼条款，共涉及14个领域。
“但是单行法对检察公益诉讼一般仅作原则性规定，具体在工作中该怎么去干，程序的要求、检察的权力、遵循的义务等，可能都需要一部专门法律进一步细化。”张洋认为。
不同的基层受访者还提到一个共同的问题——有的政府部门认为检察公益诉讼是在“挑刺儿”，因此配合度不高。这在最高检发布的案例中也有体现。
记者注意到，在最高检、最高法首次联合发布的8起行政公益诉讼典型案例中，涉案行政机关均在收到检察建议后仍不依法履职，最终被起诉至人民法院。有的行政机关在回复检察建议时承诺整改，但期限届满后仍未依法履职；有的行政机关不回复检察建议或谎称已整改。
根据中央安排，检察公益诉讼制度设立的初衷便是监督违法行政行为、推进法治政府建设。据统计，行政公益诉讼案件占到检察公益诉讼案件总数的90%左右。因此，如何提高行政机关的积极性是公益诉讼的关键。
检察公益诉讼需要一部专门法律
采访过程中，不管是最高检还是基层检察机关均提到单行法公益诉讼条款的局限性。一些专家学者和全国人大代表也提出，检察公益诉讼需要一部专门法律。
张雪樵认为，当前，多部单行法中已写入检察公益诉讼条款，但这些条款多为授权性、原则性规定，主要是调整公益诉讼起诉主体和请求权基础等原则性问题，仍缺乏相应程序性规定，也无法体现公益诉讼制度特点规律。单独制定专门法有利于科学、统筹地确定检察公益诉讼案件范围，有利于对制度作出统一、完整、系统化地安排。
记者注意到，在2018年全国两会上，已有多名代表提出“完善检察机关提起公益诉讼制度”的建议。在给代表回复时，最高检提到“积极推动时机成熟时制定专门的公益诉讼法”。这是官方较早提到检察公益诉讼立法问题。
2023年1月8日召开的全国检察长会议披露，最高检党组已成立领导小组推动检察公益诉讼专门立法，要求地方各级检察机关积极配合做好研究推进工作。
在当年3月的十四届全国人大一次会议上，近四分之一的代表联名提出17件关于制定检察公益诉讼法的议案。时任最高检副检察长应勇在参加十四届全国人大一次会议安徽代表团审议时建议，将制定检察公益诉讼法纳入十四届全国人大常委会立法规划和立法工作计划，加快检察公益诉讼立法。
全国人大常委会办公厅梳理相关议案建议后，将“完善公益诉讼制度，推进法治中国建设”列为19项重点督办建议之一。此项重点督办建议包括12件具体建议，其中6件涉及检察公益诉讼专门立法。
在担任最高检检察长后，应勇在多个场合提到“加快检察公益诉讼立法”。2023年4月18日，应勇在与全国人大监察和司法委员会主任委员杨晓超一行座谈交流时表示，最高检将与全国人大监察司法委密切协作，就贯彻落实党的二十大提出的“完善公益诉讼制度”的部署，做好相关工作，加快推动检察公益诉讼立法。
2023年9月，制定检察公益诉讼法被纳入十四届全国人大常委会立法规划一类项目；同年12月20日，全国人大监察司法委作为牵头单位正式启动立法项目。
专门立法并不会让检察机关唱“独角戏”
此后，检察公益诉讼立法顺利推进。今年10月24日，在十四届全国人大常委会第十八次会议上，全国人大监察和司法委员会主任委员杨晓超作了关于《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》的说明。
杨晓超在对草案作说明时表示，制定检察公益诉讼法，进一步总结十年来形成的较为成熟的经验做法和各项制度创新成果，有利于破解实践难题。
据报道，首次提交审议的检察公益诉讼法草案明确检察公益诉讼案件领域，分项列举现行法律规定的14个领域，新增实践中较为成熟的文化遗产保护、国防和军事利益保护2个领域，并以法律规定的其他公益诉讼案件作为兜底。
草案提出，合理配置检察机关办案职权，规定检察机关办理公益诉讼案件调查收集证据的调查组织、调查方式等。规定被调查单位和个人的配合协助义务，以及拒绝或者阻碍调查的法律责任。
在规范完善诉前程序方面，草案明确检察机关提出检察意见及行政机关回复、整改等程序，规定检察机关办理行政公益诉讼案件时应加强与行政机关的沟通，应优先通过督促行政机关依法履行职责方式实现公益保护。
根据现行法律规定，提起民事公益诉讼的主体还包括社会公益团体、个人。对于检察公益诉讼立法，有声音认为，这可能会侵害其他主体提起公益诉讼的权利。
参与检察公益诉讼法草案起草的人士告诉记者，即便是立法后，检察机关也不是唯一的民事公益诉讼起诉主体。草案规定了公告程序，明确在生态环境和资源保护、食品药品安全领域，当法律规定的其他机关和组织不提起诉讼或者有关机关不启动生态环境损害赔偿程序时，检察机关可以依法提起民事公益诉讼。
“也就是说，当有其他适格主体提起民事公益诉讼的时候，检察机关就不需要出面，把公权力往后放。”上述人士称。
经过10年探索，检察公益诉讼已逐步成为明显有别于一般民事诉讼、一般行政诉讼的独立诉讼形态。最高检检察长应勇释明，检察公益诉讼具有协同性，不是检察机关“大包大揽”、唱“独角戏”，更不是代行其他部门职权，而是检察机关、审判机关、行政机关、社会组织等依法各司其职、协同联动的一个制度体系。制定检察公益诉讼法契合这一制度设计的初衷。
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